En Colombia, el marco jurídico del emprendimiento fue transformado con la expedición de la Ley 2069 de 2020, cuyo propósito expreso es eliminar barreras estructurales, fomentar la equidad y construir un ecosistema emprendedor diverso e incluyente. Esta ley representó un compromiso hacia las mujeres, los territorios y los sectores históricamente marginados del aparato productivo. Sin embargo, en su implementación, esa promesa se ha visto desvirtuada por interpretaciones administrativas restrictivas que, lejos de facilitar el acceso a recursos e incentivos públicos, han generado nuevas barreras para los emprendimientos sociales en general y para los emprendimientos liderados por mujeres en particular.
Bajo el Concepto Administrativo No. 4201912000007056, la Agencia Colombia Compra Eficiente ha sostenido que solo las organizaciones con ánimo de lucro pueden acceder a los beneficios previstos en la Ley de Emprendimiento en materia de contratación pública. Esta interpretación, que carece de fundamento jurídico, ha sido aplicada de manera sistemática para excluir a los emprendimientos sociales sin ánimo de lucro —muchos de ellos liderados por mujeres— de los procesos de contratación estatal de mínima cuantía.
Esta exclusión, además de contradecir abiertamente los artículos 1º, 12 y 13 de la Ley 2069 de 2020, vulnera principios esenciales de la contratación pública, como la pluralidad de oferentes, la eficiencia y la promoción del interés general. Al restringir injustificadamente la participación de entidades con trayectoria social y económica comprobada, se cierran oportunidades en áreas estratégicas como la formación, el acceso a la justicia y el desarrollo social, mientras se favorece a oferentes que, en muchos casos, carecen de experiencia o capacidad de impacto sostenible.
Este enfoque regresivo no solo desnaturaliza el objetivo de la Ley de Emprendimiento, sino que también debilita el propósito constitucional de democratizar el acceso a los recursos públicos y fortalecer el ecosistema económico de manera equitativa. La paradoja es evidente: la ley que prometía incluirnos terminó excluyéndonos. Esta contradicción, además de ser regresiva en términos jurídicos, económicos y sociales, configura una forma de discriminación indirecta con enfoque de género, al cerrar las puertas a miles de mujeres que lideran procesos innovadores, sostenibles y de alto impacto desde modelos de economía social.
La Ley de Emprendimiento
En Colombia, la Ley 2069 de 2020, conocida como la Ley de Emprendimiento, fue promulgada con el propósito de «establecer un marco regulatorio que propicie el emprendimiento y el crecimiento, consolidación y sostenibilidad de las empresas, con el fin de aumentar el bienestar social y generar equidad». Más allá del fortalecimiento empresarial tradicional, la ley incorpora expresamente la promoción del emprendimiento social como herramienta para el fortalecimiento de ecosistemas en zonas rurales y municipios priorizados, incluyendo los municipios PDET (Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial). El propósito es impulsar el emprendimiento en territorios afectados por la violencia y la pobreza.
El objeto de la Ley —y, por ende, de su reglamentación— es claro: construir un ecosistema emprendedor amplio, diverso y equitativo, impulsando tanto el crecimiento económico como el desarrollo social. Este propósito se refleja en mandatos concretos que buscan identificar, formar, acompañar e incentivar iniciativas de emprendimiento social en el país.
En este marco, la ley reconoce de manera explícita las barreras estructurales que enfrentan las mujeres emprendedoras. Dispone medidas afirmativas para su inclusión preferente en los sistemas de compras públicas, reconociendo la necesidad de corregir desigualdades históricas en el acceso a oportunidades estatales.
De manera particular, los artículos 31 y 32 de la Ley 2069 ordenan la expedición de una reglamentación específica para establecer requisitos diferenciales que faciliten el acceso de las MiPymes —y de los emprendimientos y empresas de mujeres— a la contratación pública.
Así, el ordenamiento jurídico no solo distingue expresamente a los emprendimientos y empresas de mujeres como sujetos de especial protección, sino que también impone la obligación estatal de garantizar su acceso real y efectivo a las oportunidades de contratación pública, en consonancia con los principios constitucionales de igualdad real, no discriminación y promoción del bienestar social.
La norma enfatiza precisamente el valor del impacto social, territorial y ambiental como criterios fundamentales del emprendimiento. Los artículos 12 y 13 refuerzan esta visión al ordenar la creación de condiciones habilitantes para el emprendimiento femenino, rural, comunitario y popular.
Ley de emprendimiento social
La Ley 2234 de 2022 define el emprendimiento social como una iniciativa, con o sin ánimo de lucro, que emplea herramientas empresariales para abordar problemáticas sociales y generar valor económico y social en comunidades vulnerables. Esta ley, vigente y plenamente aplicable, reconoce formalmente que las organizaciones sin ánimo de lucro con actividad económica —las ESAL— hacen parte integral del ecosistema emprendedor colombiano. Por su naturaleza jurídica, las ESAL no distribuyen los excedentes entre sus socios, sino que estos son reinvertidos en el cumplimiento de su objeto social, lo cual garantiza un enfoque de sostenibilidad y responsabilidad colectiva en sus operaciones.
El concepto de emprendimiento
Desde el enfoque económico, emprender implica la capacidad de generar valor, asumir riesgos, innovar y movilizar recursos para crear soluciones sostenibles. Hay emprendimientos sociales, culturales, comunitarios, solidarios o de economía solidaria, ambiental o «verde», de innovación y tecnología y asociativo.
El emprendimiento comprende la creación de empleo, la transformación de modelos productivos y la generación de impacto positivo en contextos sociales y territoriales. Emprender es transformar realidades, resolver problemáticas colectivas y construir sostenibilidad, logrando ganancias y beneficios, incluso sin reparto de excedentes. Así lo reconoce expresamente la Ley 2069, al destacar el emprendimiento con impacto social, ambiental y territorial como parte del tejido productivo del país.
Emprendimiento de Mujer y empresas de mujeres: decreto 1860 de 2021
Con el propósito de adoptar medidas afirmativas que incentiven la participación de las mujeres en el sistema de compras públicas, la reglamentación de la Ley 2069, Decreto 1860 de 2021, entiende como emprendimientos y empresas de mujeres aquellas en donde más del cincuenta por ciento (50%) de las acciones, partes de interés o cuotas de participación de la persona jurídica pertenezcan a mujeres y los derechos de propiedad hayan pertenecido a estas durante al menos el último año anterior a la fecha de cierre del Proceso de Selección; cuando por lo menos el cincuenta por ciento (50%) de los empleos del nivel directivo de la persona jurídica sean ejercidos por mujeres y éstas hayan estado vinculadas laboralmente a la empresa durante al menos el último año.
El artículo 32 del decreto 1860 de 2021 establece criterios diferenciales para emprendimientos y empresas de mujeres en el sistema de compras públicas, como medidas de acción afirmativa, para incentivar emprendimientos y empresas de mujeres en el sistema de compras públicas, sin perjuicio de los compromisos adquiridos por Colombia en los acuerdos comerciales en vigor. En ninguna parte de la ley de emprendimiento Ley 2069 de 2020 ni del decreto 1860 de 2021 se establece que para ser un emprendimiento de mujer se requiera tener ánimo de lucro.
Ley de Mipymes
La Ley 590 de 2000, conocida como la Ley de MiPymes en Colombia, modificada por la Ley 905 de 2004, define por micro, pequeña y mediana empresa, toda unidad de explotación económica, realizada por persona natural o jurídica, en actividades empresariales, agropecuarias, industriales, comerciales o de servicios, rural o urbana, que responda a los parámetros de planta de personal y activos totales.
El artículo 43 de la ley 1450 de 2011, que modificó el artículo 2 de la Ley 590 de 2000 define que para todos los efectos, se entiende por empresa, toda unidad de explotación económica, realizada por persona natural o jurídica, en actividades agropecuarias, industriales, comerciales o de servicios, en el área rural o urbana. Para la clasificación de la micro, pequeña, mediana y gran empresa, se podrán utilizar uno o varios de los siguientes criterios: Número de trabajadores totales, Valor de ventas brutas anuales y Valor activos totales. Esta ley no establece el requerimiento que para ser MiPymes se requiera tener ánimo de lucro.
Ley de Mipymes Limitación de procesos de mínima cuantía para fortalecer el emprendimiento: Decreto 1860 de 2021
La Ley 2069 de 2020, con el fin de propiciar el emprendimiento, crecimiento, consolidación y sostenibilidad de las empresas, para aumentar el bienestar social y generar equidad, propone facilitar el acceso de las Mipymes a la modalidad de contratación de mínima cuantía. La limitación de estos procesos a Mipymes, define la posibilidad de establecer criterios diferenciales a favor de las Mipymes en los procesos de contratación pública, amplía el ámbito de aplicación de las medidas de compras públicas, establece la creación de un sistema de información e indicadores para evaluar la efectividad de las medidas adoptadas y define la inclusión de factores de desempate en los procesos de contratación pública que las priorizan.
El Capítulo III de la Ley 2069 de 2020, entre otras medidas, crea una serie de incentivos para las Mipyme, y los emprendimientos y empresas de mujeres interesadas en celebrar contratos con el Estado, así como para el fomento en la ejecución de contratos de la provisión de bienes y servicios por parte de sujetos de especial protección constitucional.
El artículo 32 del Decreto 1860 de 2021 busca adoptar medidas para la participación de emprendimientos y empresas de mujeres en el sistema de compras públicas, estableciendo acciones afirmativas para incentivar su participación en los procesos contractuales del Estado, reconociendo su valor estratégico en la construcción de una economía más justa e incluyente.
Sin embargo, de manera equivocada, la reglamentación equipara emprendimiento con MiPyme, y excluye la participación expresa como lo hace la ley, a los emprendimientos de mujeres y empresas de mujer, limitando también la participación de otro tipo de emprendimientos, como los sociales, culturales y ambientales, entre otros, siendo al final una reglamentación excluyente de sujetos de especial protección constitucional.
Desde el enfoque de diversidad, inclusión y enfoque territorial, así como desde una perspectiva económica y social, es equivocado equiparar el emprendimiento con al ánimo de lucro, y circunscribir los emprendimientos a lo que tradicionalmente hemos conocido como micro, pequeñas y medianas empresas (MiPymes).
La tesis que impone la condición de reparto de utilidades para ser MiPyme
De esta manera, a pesar de que la Ley de emprendimiento intenta establecer un panorama amplio y diverso del emprendimiento, la interpretación reduccionista de la reglamentación y mucho más, de los reiterados conceptos de Colombia Compra Eficiente —que equiparan erróneamente los términos emprendimiento, emprendimiento de mujer y MiPyME (Micro, Pequeña y Mediana Empresa), con distribución de utilidades— han generado una exclusión sistemática de los emprendimientos sociales, muchos de ellos liderados por mujeres.
La Agencia ha sostenido de forma reiterada la tesis consistente en que los emprendimientos sociales sin ánimo de lucro, ESAL, no pueden acceder a los beneficios a favor de las Mipymes ni participar en los procesos contractuales limitados a estas, considerando que “en virtud del artículo 43 de la Ley 1450 de 2011, que modificó el artículo 2 de la Ley 590 de 2000, […] puede decirse que solo podrán ser Mipymes las empresas, entendidas estas como las unidades de explotación económica que buscan el reparto de utilidades entre los miembros de la empresa”. Sin embargo, este concepto, no tiene soporte en la legislación mencionada, dado que el artículo 43 limita la clasificación de Mipymes al: 1. Número de trabajadores, 2. Valor de activos y 3. Valor de ventas o ingresos brutos anuales, y no establece la condición de reparto de utilidades como lo argumenta Colombia Compra Eficiente.
De esta manera, la restricción de que los emprendimientos y Mipymes deben incluir la distribución de utilidades NO se encuentra la legislación, ni en la reglamentación, sino en múltiples conceptos de Colombia Compra Eficiente, que en la práctica son aplicados por todas la entidades del Estado, excluyendo de los procesos de contratación estatal de mínima cuantía a los emprendimientos sociales y emprendimientos de mujer, resultando jurídicamente improcedente.
La exclusión arbitraria de los emprendimientos sociales sin ánimo de lucro por no incluir reparto de utilidades configura una violación a los derechos a la igualdad material (art. 13 C.P.), a la libertad económica (art. 333 C.P.) y a la participación en condiciones de equidad. También infringe el principio de legalidad reglamentaria, al imponer condiciones que la ley no contempla. Desde el punto de vista económico, representa una ineficiencia del gasto público, al excluir actores legítimos, capaces y con trayectoria comprobada, que cumplen además, todo lo requerido en la Ley. Y desde una perspectiva de género, profundiza brechas históricas, al afectar especialmente a mujeres que lideran procesos sociales desde modelos no lucrativos pero altamente sostenibles e impactantes.
Esta falla normativa que no solo vulnera derechos fundamentales, sino que también desincentiva modelos sostenibles e innovadores que aportan valor económico y social al país y constituye en un acto de discriminación para los emprendimientos de las mujeres, que la ley no los define como empresas con ánimo de lucro.
Corregir esta distorsión no requiere una nueva ley, sino una interpretación armónica y coherente del bloque normativo existente. La Ley 2069 de 2022 y la Ley 2234 de 2022 deben leerse de manera complementaria. Ambas reconocen que el emprendimiento no puede estar limitado al ánimo de lucro ni a una única forma jurídica de empresa.
Emprendimientos de Mujer excluido en procesos de contratación estatal
Como mujer emprendedora, cabeza de familia, he asumido cada riesgo y cada responsabilidad que implica sacar adelante un emprendimiento en Colombia, realizando inversiones, comprometiendo capital humano y aportando capital de trabajo, entre otros múltiples esfuerzos. La Fundación APG, Paz & Reconciliación es un emprendimiento con más del cincuenta por ciento (50%) de los empleos del nivel directivo ejercidos por mujeres. APG, además, cumple con todas las obligaciones legales de un emprendimiento, genera empleo formal, recauda impuestos, moviliza recursos de manera permanente, tanto de cooperación nacional, como a través de venta de servicios y de recursos públicos, y promueve la transparencia institucional, aspectos que en conjunto fortalecen el tejido económico del país y transforman realidades mediante servicios de acceso a la justicia y mecanismos alternativos de resolución de conflictos.
A pesar de cumplir con todos los requisitos sustanciales exigidos por el marco normativo —actividad económica comprobada, cumplimiento tributario, generación de empleo y sostenibilidad operativa—, APG, un emprendimiento de mujer, ha sido sistemáticamente excluida de procesos de contratación estatal de mínima cuantía y convocatorias públicas, por adoptar una figura jurídica que no reparte excedentes.
Enfoque de Género y Exclusión de Emprendimientos Sociales de Mujeres
Muchas mujeres lideran emprendimientos sociales sin ánimo de lucro enfocadas en actividades sociales, comunitarias y de cuidado. La exclusión de estas entidades de los beneficios destinados a las MiPymes, por un concepto de Colombia Compra Eficiente, en la contratación pública tiene efectos discriminatorios indirectos, limitando el acceso de las mujeres a oportunidades económicas y de desarrollo empresarial y contradice el propósito de la Ley de emprendimiento.
La Corte Constitucional ha reconocido la necesidad de adoptar un enfoque de género en la interpretación y aplicación de las normas, para garantizar la igualdad real y efectiva entre hombres y mujeres. La exclusión de los emprendimientos sociales liderados por mujeres de los beneficios para contraviene este principio constitucional.
Ineficiencia y riesgos de corrupción en la contratación pública
En un país donde persisten altos índices de corrupción estatal, la exclusión de emprendimientos sociales sin ánimo de lucro de los procesos de contratación pública no solo vulnera principios de igualdad y equidad, sino que también fomenta prácticas ineficientes y riesgosas en el manejo de los recursos públicos. Al restringir la competencia únicamente a Mipymes lucrativas, se limita injustificadamente la pluralidad de oferentes, cerrando oportunidades a entidades con trayectoria comprobada en proyectos sociales, de formación y de desarrollo comunitario. Esta práctica contraviene los principios constitucionales y legales de publicidad, transparencia, economía y selección objetiva en la contratación estatal (artículo 209 de la Constitución y Ley 80 de 1993), al favorecer escenarios menos competitivos, con menor capacidad técnica y menor impacto social efectivo.
La ausencia de lucro distributivo no significa ausencia de actividad económica ni de espíritu empresarial. Los emprendimientos sociales son actores clave en la economía social, generando empleo, valor agregado y soluciones a problemas comunitarios.
La exclusión de estas entidades de los programas de apoyo, particularmente aquellos diseñados para impulsar a Mipymes lideradas por mujeres, es contraproducente y cuestionable. Representa una ineficiencia en la gestión de recursos públicos que pueden fortalecer a organizaciones ya probadas en su capacidad de gestión y contribución al desarrollo. Además, perpetúa una visión estrecha del emprendimiento, confinándolo al modelo puramente lucrativo y dando la espalda a la creciente ola del emprendimiento social, que aplica lógicas empresariales para alcanzar fines de interés general. Peor aún, al cerrar la puerta a las ESAL, se erige una barrera indirecta para mujeres líderes que eligen este modelo organizacional para sus proyectos, socavando potencialmente los mismos objetivos de equidad de género que inspiran muchos de estos programas de fomento.
Corregir el error de interpretación
La legislación y la práctica estatal en Colombia han incurrido en una doble omisión:
- Equiparar el concepto de emprendimiento con el de Mipyme, dejando por fuera a otras formas válidas de actividad económica, como emprendimientos de mujeres, sociales, ambientales y comunitarias.
- Reducir el concepto de Mipyme a organizaciones con ánimo de lucro, contradiciendo leyes como la Ley 590 de 2000, que no establecen que ser Mipyme se deba tener ánimo de lucro.
Conclusión jurídica
La interpretación restrictiva adoptada por Colombia Compra Eficiente, según la cual las MiPymes deben tener ánimo de lucro y reparto de utilidades para acceder a los beneficios contractuales establecidos en la Ley 2069 de 2020, carece de fundamento legal y vulnera de forma directa el principio de legalidad (art. 6 C.P.), el derecho a la igualdad material (art. 13 C.P.) y la libertad de empresa (art. 333 C.P.). Esta interpretación, plasmada en conceptos administrativos sin fuerza normativa, excluye de manera arbitraria a los emprendimientos sociales —en especial aquellos liderados por mujeres y constituidos como entidades sin ánimo de lucro—, pese a cumplir con los criterios objetivos definidos por la legislación vigente para ser consideradas MiPymes.
Tal exclusión contradice el espíritu y el texto de la Ley 2069 de 2020, que reconoce expresamente la diversidad del ecosistema emprendedor, incluyendo emprendimientos con impacto social, territorial y ambiental, así como los emprendimientos y empresas de mujeres, a los que otorga acciones afirmativas específicas. Además, desconoce el marco ampliado establecido por la Ley 2234 de 2022, que incorpora el emprendimiento social —con o sin ánimo de lucro— como parte integral del modelo productivo nacional.
En términos de equidad de género, esta práctica configura una forma de discriminación que perpetúa las barreras estructurales que enfrentan las mujeres en el acceso a la contratación estatal, al excluir precisamente aquellas formas organizativas más utilizadas por mujeres emprendedoras en sectores sociales y comunitarios.
Recomendación jurídica
De manera urgente debemos impulsar la modificación formal de los conceptos administrativos emitidos por Colombia Compra Eficiente, en especial el Concepto No. 4201912000007056 y los documentos que reiteran la exclusión de las ESAL del régimen de MiPymes. Esta revisión debe realizarse mediante una interpretación armónica e integradora del marco legal vigente, conforme a los principios constitucionales de igualdad, legalidad y participación.
La nueva interpretación debe reconocer que:
- El ánimo de lucro no es requisito legal para ser clasificado como MiPyme.
- Las ESAL con actividad económica formal y verificada, en cumplimiento del concepto legal de MiPymes deben ser catalogadas como tal, sin imponer requerimientos adicionales que no están establecidos por la Ley.
- Los emprendimientos sociales y de mujeres, en cualquiera de sus formas jurídicas, deben ser incluidos dentro del sistema de compras públicas, en especial en procesos de mínima cuantía y convocatorias con acciones afirmativas.
- Las entidades deben contar con verdaderas políticas y prácticas diferenciales de impulso a la participación de los emprendimientos de mujer a los procesos de contratación estatal.
Es urgente corregir esta incoherencia, en línea con el bloque de constitucionalidad y con la finalidad inclusiva que inspira las políticas de emprendimiento en Colombia. El país no puede seguir negando oportunidades a quienes ya estamos aportando soluciones concretas a los desafíos sociales y económico que enfrenta nuestro país.
Esta exclusión debilita en la práctica la selección objetiva, la eficiencia, la transparencia y la pluralidad de oferentes, principios fundamentales de la contratación estatal. Al cerrar las puertas a organizaciones con trayectoria, capacidad técnica y compromiso social, el Estado no solo incurre en una barrera legal injustificada, sino que también pierde la oportunidad de contratar con actores idóneos que han demostrado su impacto positivo en la resolución de problemáticas sociales, territoriales y comunitarias. Esta práctica, además de ser jurídicamente insostenible, afecta de manera desproporcionada a las mujeres que lideran estos procesos de transformación, perpetuando así las brechas estructurales que la propia Ley 2069 y la Constitución buscan erradicar.
En consecuencia, es urgente que los conceptos administrativos que las interpretan, se actualicen en consonancia con este marco legal y constitucional. Es momento de corregir esta incoherencia para reconocer, que el emprendimiento social es un tipo de emprendimiento tan importante como el emprendimiento con ánimo de lucro, sobre todo teniendo en cuenta los índices de inequidad en el país, y la búsqueda de inclusión de las poblaciones más vulnerables.
Autora: María Mercedes García Perdomo
Presidenta CEO Fundación APG, Paz & Reconciliación
Fecha: 28 de mayo del 2025
María Mercedes García Perdomo
Abogada, doble maestría en Asuntos Públicos y Estudios Latinoamericanos, Especialista en Gerencia Social, Comunicadora Social y Periodista. Experta en resolución de conflictos, acceso a la justicia, género y políticas públicas.
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